2011年5月2日 星期一

司法覆核與法治精神

  港珠澳大橋工程的環評報告所引起的司法覆核案件,上月中旬由最高法院原訟法庭作出裁決,裁定申請方朱綺華勝訴,環保署的報告不符合法例要求。判詞發出後,一些評論,批評環保人士不顧全大局,以司法覆核作為手段,影響工程進度;另一類看法,則表揚香港司法獨立與及法治精神的可貴。看見不少網友激烈討論,我也在消化了所有材料後,說幾句自己的看法。

  因政府施政決定所引起的司法覆核,近年上演不少。較矚目的,自然是居港權訴訟、領匯上市決定、懲教署員工候命工時問題、變性人婚姻權利等。司法覆核是香港三權分立下,平衡行政霸道的一個重要環節,它有憲制權力限制及阻止一些不合法的行政決定。司法覆核沒有限制法庭的處理範圍和條件,理論上,所有不合法的決定,都可以是案件對象。是否浪費時間和資源或屬於不顧全大局,確是因人而異。一些有長遠影響的決定,如上述所列出的幾件司法覆核案件,姑勿論大家是否認同申請人的觀點,不能否認的,皆是影響深遠的事情。我十分支持這些案件,應交由法庭作出司法覆核處理。這次的港珠澳大橋工程的環評報告事件,是否屬於這個類別,倒要釐清申請人朱綺華的申請範圍和理據。

  從閱讀法庭的判詞,我方能知悉申請人的覆核範圍。整個司法覆核不是針對決定興建港珠澳大橋的合法性,或是環保署所列出的技術數據是否足夠(判詞第30段),又或是香港空氣質素目標的訂立是否足夠(判詞第31段)。司法覆核只是集中考慮環保署署長的報告與及同意工程展開的決定,是否符合香港條例第499章《環境影響評估條例》的技術性要求。很多人或許忽略了的一點,是就算環評報告認為環境質素會變差,也不代表環保署署長不可以發出工程展開的決定,那是法庭不能決定的部份(判詞第188段)。因此,作為一個有心留意時事的公民,必須認真考慮這次司法覆核的意義和價值。

  從案件的本質來看,這次司法覆核跟之前那些具深遠影響的案件,的確有很大的不同。它只是就著環保署一個技術錯誤,提出訴訟,事後也看不到對任何工程或建設有甚麼根本性的影響或改變,極其量是延遲,這也許是不顧全大局說法的來由。的而且確,這次司法覆核跟之前的相比,性質上沒有一個明確的目標,很有為訴訟而訴訟的味道。這不是說我同意無言地忍受政府不合法例的決定,而是事有輕重,不是每一件事都適合以司法覆核來作解決問題的終點。既然訴訟目標不是去推翻一個有深遠影響的決定,是否值得採用司法覆核來作為手段,實在應考慮社會成本和恰當性。情形就如普通傷風感冒,醫生都用抗生素的話,是小題大做,不符合醫治的原則。

  其實,政府架構內有一個申訴專員公署,處理行政失當的投訴,或許是這次事件的合理處理場地。環保人士及政團不考慮利用此平台,當然有其原因。現任申訴專員黎年有公務員背景,也被一般性認為不會公正地處理投訴。不過,我認為這個說法不是很恰當。在申訴專員公署的網站,有上載不少公署的工作調查報告,內容也很詳盡中肯。民間的錯覺,無疑是來自實際的效用方面。這類調查結果,基本上與審計署的報告無異,工作是做了,報告也寫了,只是沒有政府部門會認真看待。受靶部門循例出來敷衍兩句,說會考慮報告內容,跟著便可以繼續態度依舊,這才是民間認為申訴專員公署是紙老虎的原因。林行止先生上月底在《信報》的一篇評論說出了真正的問題根源,是政府內部從來沒有認真處分失職的官員,以致玩忽職守,只有好處(不用花費精神)而沒有壞處(負上責任)。在這個大染缸內當官,認真做實務是傷心傷身,不做也不會有嚴重後果,結果自會以不認真做事,來替自己爭取個人的最高利益。民間動輒以司法覆核來作武器,是政府長期放縱失職公務員的惡果,沒有人再去相信政府架構內可以發揮的監察效用。

  而說到法治精神方面,我是不大認同這單環評訴訟,符合最崇高的法治精神境界,說甚一點,是有點眨低了司法覆核的價值。你總不能說以抗生素對付傷風感冒是高明的醫術,這是不對等和不恰當的方法。法律有其法治精神的哲學一面,也有其作為手段的世俗一面。在歌頌法治精神的可貴之餘,大家也不應忽略一群美孚居民正面對有強烈壓迫感的法律訴訟。法律既是精神,也是工具,這點應作銘記。法官說到底也是人,法治精神其實也有其人性化的一面,不同的法官,可能會得出不同裁決,這仍是不可避免的。

  其實,自己看過不少訴訟的進行和運作,法院聆訴和打官司究竟是甚麼一回事,我有自己的看法。這單有關環評報告的司法覆核案件,正好給大家一個恰當的理解。從判詞看到,申請方的理據有7點,當中只有1點成立。法官更在判詞說明,如果申請方不把沒有理據的材料放在狀書內,審訊時間可以大幅減少至一天便可,這也是申請方,只能獲得三分之一訟費的緣由(判詞第189段)。當然,這點其實只有法律意義,沒有實際意義,因為只是律政署付款給法援署。但若能細心咀嚼判詞,不難發覺打官司在技術操作層面,實質跟大包圍沒甚麼差別,有殺錯,無放過,是運作的過程。

  另外,大家更忽略的,是案件正式審訊前,申請方曾經另發傳票,要求法院指示押後審訊,讓雙方的專家證人,進行會面,就16個議題,作出討論和結論。政府反對這張傳票申請,卻不是以時間緊迫為由,而是認為建議討論的內容跟案件沒有相關性,所以法庭不應受理。結果是申請方敗訴,全部訟費由法援署付給律政署。從這張傳票的操作,大家或許對官司的運作,有進一步的瞭解。一宗案件正式審訊之前,可以有很多時間放在邊皮事宜上面,案件的核心,往往很精很簡,包圍的文章,卻可以寫之不盡,訟費也可以繼續累積。

  如果說這單司法覆核案,是香港贏了司法獨立的聲譽,我更覺得,贏家是獲得法援支援的律師團隊。公義不是免費的。是值得,還是不值得,有沒有更合適的處理方法,留給大家思考。這可不是考試題,不應有標準答案。

附錄:

1. 環評報告司法覆核案件主審訊的判詞

2. 環評報告司法覆核案件衍生傳票部份的判詞



主審訊判詞第188段,清楚說出法庭不能決定的範疇。


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